Introducción
El éxito de las políticas y de las medidas destinadas a respaldar o reforzar la promoción de la igualdad de género y la mejora de la condición de la mujer debe basarse en la integración de una perspectiva de género en las políticas generales relacionadas con todas las esferas de la sociedad, así como en la aplicación de medidas positivas con ayuda institucional y financiera adecuada en todos los niveles.
Punto 57 de la Declaración y Plataforma de Acción de la Conferencia de Beijing (1995)
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La Plataforma de Acción de la Conferencia de Beijing de 1995 estableció tres componentes para avanzar en la esfera de los mecanismos institucionales para la promoción de la igualdad de género. El primero es la creación o el fortalecimiento de mecanismos nacionales y otros órganos gubernamentales. El segundo, la transversalización del género en la legislación, las políticas públicas, los programas y los proyectos. Por último, el tercer componente es la generación y difusión de datos desglosados por sexo para la planificación y la evaluación.
A más de 25 años de ese acuerdo, el proceso de implementación de las acciones previstas en la Plataforma de Acción de Beijing se ha integrado a otros compromisos mundiales para el desarrollo inclusivo y sustentable. Entre ellos, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (2000) y resoluciones posteriores sobre las mujeres, la paz y la seguridad, la Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (2015) y el Acuerdo de París (2015). En América Latina y el Caribe, además, este proceso de implementación, seguimiento y revisión de la Plataforma de Acción de Beijing junto a los nuevos compromisos globales ha sido reforzado con los acuerdos asumidos en el marco de la Agenda Regional de Género[1], los compromisos de la Estrategia de Montevideo aprobada en la XIII Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe en 2016 y las iniciativas regionales dirigidas al avance de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los ODS.
En el contexto de la evolución global y regional de estos acuerdos enmarcados en un compromiso con la promoción del desarrollo inclusivo y sustentable, nuestro país ha llevado adelante un proceso de jerarquización institucional de la gestión de asuntos de géneros en el Estado federal y las provincias. Esta transformación, que ha adquirido un énfasis sin precedentes en los últimos años, se ha dado en un contexto en el que los movimientos feministas y de la diversidad sexual lograron una centralidad social, cultural y política inédita en nuestra historia. Entre los pasos más importantes de este proceso, cabe resaltar en el plano federal la producción normativa acumulada desde el retorno de la democracia, tal como se especifica en el Anexo I sobre el marco normativo y la suscripción de planes estratégicos, como el Plan Nacional de Igualdad en la Diversidad y el Plan Nacional de Acción contra las Violencias por Motivos de Género. Además, también es destacable la jerarquización de la institucionalidad federal, primero en la forma del Instituto Nacional de las Mujeres (INAM) y más recientemente la creación del Ministerio de Mujeres, Género y Diversidad. Otro punto notable es la puesta en marcha de diversas iniciativas de producción de datos con enfoque de género y de diseño y ejecución presupuestaria sensible al género. Estas iniciativas han sido precedidas o acompañadas, a su vez, por relevantes transformaciones en el ámbito subnacional.
A pesar de estos importantes avances, la institucionalización del enfoque de género en el Estado resulta aún incipiente, fragmentada y compartimentada. La planificación de políticas públicas y la gestión de las estructuras burocráticas modernas se suman a la multiplicidad y simultaneidad de las demandas por temas de género. Esto genera un cuello de botella, ya que la planificación de medidas recae en las agencias específicas que abordan estos temas. La necesidad de desarrollar más y mejores políticas públicas con un enfoque de género ha sido reclamada durante años por los liderazgos de los movimientos feministas y de la diversidad sexual y por la academia, que ha estudiado los límites en la implementación de los compromisos internacionales (Rodríguez Gustá, 2008), y quedó además en evidencia durante la crisis por la pandemia del COVID-19 (CEPAL, 2021).
A pesar de importantes avances, la institucionalización del enfoque de género en el Estado resulta aún incipiente, fragmentada y compartimentada.
Las personas son vulnerables a diferentes riesgos en función de su identidad de género y otras condiciones como su raza, su origen nacional, su posición socioeconómica, entre otros. La pandemia ha producido un deterioro de los indicadores de género y diversidad como resultado de los altos niveles de informalidad, la caída del empleo y los mayores obstáculos para la reinserción que enfrentan las mujeres, la acumulación de tareas de cuidado y la epidemia silenciosa que representa la violencia basada en el género (Bergallo et al, 2021). Por otro lado, las personas LGBTTI+ y, entre ellas, en particular las trans y travestis, enfrentan mayores posibilidades de sufrir violencia institucional, marginación del mercado laboral y de ser afectadas por la pobreza (CIDH, 2020). Estos problemas preexistentes se agudizaron en el marco de los últimos dos años y ampliaron los desafíos de transversalizar el género a la institucionalidad pública.
Más allá de estos contextos actuales de crisis, a los que se suman fenómenos complejos como la feminización de la pobreza[2] y la crisis de los cuidados exacerbada por el COVID-19, resulta urgente repensar políticas y procesos para disminuir las brechas de género. Ante esa urgencia, la transversalización de la perspectiva de género emerge como una estrategia necesaria para todas las personas que intervienen en el ámbito de las políticas públicas. Con esta propuesta es posible promover la igualdad de género con un enfoque de derechos humanos y una perspectiva interseccional.
Nuestra audiencia
A tal fin, hemos concebido este manual como una herramienta para guiar los esfuerzos de nuevos y viejos equipos de trabajo de las administraciones públicas del país que enfrentan el desafío de montar una experiencia de transversalización de género en políticas públicas. Esa experiencia puede desarrollarse tanto en ámbitos institucionales responsables de la gestión de políticas públicas con enfoque de género, como de forma más amplia en todas las áreas de la gestión pública a las que, desde la Plataforma de Acción de Beijing, los países se han comprometido a incorporar perspectivas sensibles al género.
Pensamos esta herramienta como la primera de una serie de manuales que puede colaborar para ordenar el trabajo de transversalización de género en el ciclo de las políticas públicas y los desarrollos organizacionales de nuevos ámbitos burocráticos. Basamos la elaboración de este documento en una selección de manuales generados a nivel global, regional y local que abordan en más profundidad las dimensiones del ciclo de las políticas[3] herramientas presupuestarias o de evaluación de impacto[4], o se organizan por ejes temáticos[5].
Este trabajo inicial está dirigido a aquellas áreas a nivel nacional, provincial o municipal que estén comenzando un proceso de institucionalización de los temas de género en sus organismos. También está dirigido al personal que no cuenta con una perspectiva de género acabada, pero desea diseñar políticas que tengan en cuenta las potenciales diferencias de impacto entre las personas en función de su identidad de género con el objetivo de cerrar brechas.
El modelo del ciclo de las políticas públicas
El manual se organiza con base en cuatro dimensiones del ciclo de las políticas públicas. La primera describe la preparación de la institución o área. Esta incluye la formación de las personas que participarán del proceso de transversalización y un autodiagnóstico orientado a la preparación institucional y organizacional. La segunda etapa es el diseño de la política pública. Allí se proveen herramientas para analizar la política a transversalizar, mejorarla y hacer modificaciones que potencien los impactos positivos tendientes a cerrar brechas de desigualdad. La tercera etapa es la implementación y la cuarta y última es la evaluación y monitoreo de las acciones implementadas para recoger aprendizajes, pensar mejoras y replicarlas perfeccionando el procedimiento.
Comprender el problema, diseñar el dispositivo de intervención, implementarlo y finalmente estudiar los procesos para observar resultados e impactos son actividades que hacen a la planificación y a la gestión de la política (Simon, 2019). El esquema del modelo secuencial es exactamente eso: una construcción que permite una aproximación a la realidad de un fenómeno, pero que no implica que las prácticas se ajusten a él, ni excluye de su uso a aquellas áreas que en su actividad cotidiana utilizan otros mecanismos para el gerenciamiento. Escogimos el modelo del ciclo de las políticas porque es el que permite establecer un conjunto ordenado de pasos a seguir para implementar la transversalización de género, incluso cuando los procesos pueden no regirse con dicha lógica. Existen otros modelos como los “conjuntos funcionantes” de Barzelay (2019) o el esquema del “ápice estratégico” de Mintzberg (2009) que también permiten analizar los mecanismos de coordinación y gestión de las organizaciones estatales. Pero hemos priorizado la parsimonia de la propuesta basada en la segmentación del ciclo de las políticas públicas en cuatro etapas bien definidas…seguir leyendo.
[1] La Agenda Regional de Género comprende los compromisos de los Gobiernos de América Latina y el Caribe respecto de los derechos y la autonomía de las mujeres y la igualdad de género, aprobados en las reuniones de la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe desde la primera Conferencia Regional de La Habana en 1977. Al mismo tiempo, la Agenda se articula con acuerdos de otros órganos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), especialmente en el Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo emanado de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo en América Latina y el Caribe (CEPAL, 2019).
[2] El concepto alude al hecho de que hay un tipo de hogar que es más vulnerable en términos de probabilidad de ser pobre y de padecer formas más extremas de pobreza, y que entre esos hogares se encuentran sobrerrepresentados aquellos conformados por mujeres solas con hijos e hijas a cargo. Los hogares de este tipo aparecen como una categoría analítica en sí misma y como uno de los grupos poblacionales preferidos como población objetivo de los programas de atención a la población pobre.
[3] Banco Interamericano de Desarrollo (2017). Herramientas para la integración de género en proyectos del Fomin
[4] Asian Development Bank (2012). Gender Tool Kit: Public Sector Management
[5] Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación (2021). Guía para la integración de la perspectiva de género en la gestión de bosques y cambio climático. Herramientas para la implementación de las salvaguardas de REDD+ en el terreno. 1era ed. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación. Ciudad de Buenos Aires.
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